Det emmer af eventyr og magisk dybde, når politikere og specialister i international politik og sikkerhed omtaler art. 5 i Den Nordatlantiske Traktat af 4. april 1949, som musketereden, ”the Pledge”, blandt de indviede. På den indre film ser vi de ædle musketerer, der tilsammen og hver for sig, men altid for hinanden kæmper mod den svigagtige kardinal Richelieu. Alexander Dumas’ bog De Tre Musketerer fra 1844 har fået en mytestatus i folks bevidsthed, ikke langt efter Robin Hoods. Musketereden ”En for Alle og ALLE for EN!” vækker følelser om venskab, sammenhold og troskab.
Det er denne myte, man fra forskellig side søger at overføre på Den Nordatlantiske Traktat (NATO), der er en kollektiv forsvarspagt, hvis medlemmer derfor har forpligtet sig til at stå sammen og handle på en fælles måde, skulle et medlem blive angrebet af ét eller flere ikke-medlemmer af NATO. Hermed bliver hver enkelt medlemsstats fjende(r) blandt ikke-medlemmer potentielt også alle andre medlemmers potentielle fjende(r).
Men er dét med musketereden nu rigtigt iflg. traktatteksten? Et stykke af vejen ”ja”, men det er langtfra som myten siger!
HVAD STÅR DER I ART. 5 OG HVOR GÆLDER DEN?
NATOs art. 5 siges at indeholde musketéreden, og art. 5 lyder i officiel dansk oversættelse:
”Deltagerne er enige om, at et væbnet angreb mod en eller flere af dem i Europa eller Nordamerika skal betragtes som et angreb mod dem alle; og de er følgelig enige om, at hvis et sådant angreb finder sted, skal hver af dem under udøvelse af retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar, som er anerkendt ved artikel 51 i De Forenede Nationers pagt, bistå den eller de således angrebne deltagerlande ved straks, hver for sig og i forståelse med de øvrige deltagerlande, at tage sådanne skridt, derunder anvendelse af væbnet magt, som hver af dem anser for nødvendige for at genoprette og opretholde det nordatlantiske områdes sikkerhed. … .”
(Udenrigsministeriet: DANSK SIKKERHEDSPOLITIK 1948 – 1966. II Bilag, København, 1968 (541 ss.), ss. 106 – 109, her s. 107.)
Art. 6 slår fast at forpligtelsen gælder i Middelhavet og det nordatlantiske område nord for Krebsens Vendekreds på 23 gr 27 m nordlig bredde.
(Der er dog sket et par modifikationer i traktaten siden 1949 dels på grund af optagelsen af Grækenland og Tyrkiet i 1952, dels på grund af Algeriets selvstændighed fra Frankrig ved Evian-aftalerne i 1962.)
Det afgørende spørgsmål angående musketereden: Er der i art. 5 rent faktisk tale om en for alle og alle for en?
Det er i hvert fald rigtigt så langt, at bliver ét medlem udsat for en væbnet angreb, SKAL alle andre svare med at bistå den angrebne. Bistanden behøver imidlertid ikke at resultere i at de øvrige medlemmer hjælper den angrebne med væbnet modstand mod den angribende, sådan som man umiddelbart skulle tro ud fra myten om musketereden. De ikke-angrebne NATO-medlemmer er alene forpligtet til ikke at lade som ingenting. Hvis de derimod hver især meddeler den angrebne, at de alene anser det for nødvendigt for at genoprette det nordatlantiske områdes sikkerhed, at de sender en protestnote til den angribende, er det faktisk tilstrækkeligt for, at de opfylder NATOs art. 5. Det er så at sige undergrænsen for forpligtelsen i art. 5. Forpligtelsens overgrænse er selv at sætte sine egne militære styrker ind mod den angribende sammen med den angrebnes, men det er kun en mulighed, der nævnes, men ikke en forpligtelse. Art. 5 er kun blevet aktiveret én gang, den 12. september 2001 efter angrebet på World Trade Center 11. september 2001.
I alle de godt 25 år, jeg har undervist i NATO-traktaten på Hærens Officersskole og dermed forpligtelsen i art. 5, har jeg hvert år spurgt ud over klassen: Kan I gætte, hvilket NATO-medlem der står bag denne formulering? Og lige så sikkert som amen i kirken lød svaret: Frankrig!
Egentlig ikke et dårligt svar, når han tager Frankrigs NATO-alliancehistorie i betragtning. 1949 – 1966 var Frankrig fuldgyldigt medlem. 1966 trak præsident Charles de Gaulle Frankrig ud af den militære del af NATO og forlangte, at NATO-hovedkvarteret, der lå i Fontainebleau sydøst for Paris, blev nedlagt, og det blev det. Den militære del flyttedes derpå til Mons sydvest for Bruxelles, på vejen efter Waterloo – så fik Frankrig den! – mens den politiske del placeredes inde i Bruxelles. I 1995 vendte Frankrig tilbage til den militære del. Præsidenten hed da Jacques Chirac.
Forbavselsen var til at få øje på, når jeg sagde, at formuleringen skyldtes USA. Senatet, som skulle godkende Den Nordatlantiske Traktat, ville kun gøre det under forudsætning af, at art. 5 ikke indeholdt nogen automatisk militær forpligtelse (Ernst-Otto Czempiel: Das amerikanische Sicherheitssystem 1945 – 1949. Walter de Gruyter & Co. 1966 (E.-O. C.s disputats, 442 ss.), s. 413, hvor man kan læse (min oversættelse):”På [Senatsudenrigs-] Udvalgets forlangende blev det i traktaten udtrykkeligt slået fast, at hvert pagtmedlem havde sin frihed til i tilfælde af Bündnisfall [aktivering, HD], at træffe sine foranstaltninger efter egen bedømmelse [Ermessen].” For egen regning vil jeg tilføje, at en automatisk forsvarsforpligtelse bl.a. også ville underminere Senatets eneret til iflg Forfatningens art. 1, stk. 8, pkt. 10 at erklære USA i krig.
Jeg synes, professor Sten Rynning har givet en alt for kort og udglattende fremstilling af art. 5s tilblivelse i sin i øvrigt meget læseværdige NATO-historie (se Sten Rynning: NATO – From Cold War to Ukraine, a History of the World’s Most Powerful Alliance. Yale University Press, 2024 (345 ss.), her ss. 49 – 52). Derimod synes jeg, at Ann-Sofie Dahl rammer uenigheden i USA bedre i sin udmærkede bog, Ann-Sofie Dahl: NATO – Historien Om En Försvarsallians I Förändring. Historiska Media, 2019 (252 ss.), s. 27.
Uenigheden indenrigspolitisk om forståelsen af forpligtelsen blandt de europæiske medlemmer var også stor. Størst formentlig i Italien og Frankrig med de store kommunistpartier. Således forsøgte lederen af det franske kommunistparti Maurice Thorez forgæves at få Nationalforsamlingen med på en resolution, der sagde, at Frankrig aldrig ville føre krig mod Sovjetunionen (se Alfred Grosser: THE WESTERN ALLIANCE – EUROPEAN-AMERICAN RELATIONS SINCE 1945. Macmillan, 1980 (375 ss.), s. 89).
HVIS MUSKETEREDEN IKKE FINDES I NATO-TRAKTATEN, HVOR FINDES DEN SÅ?
Europæerne ønskede i 1949 et automatisk forsvar med indsættelse af militære styrker for at komme den angrebne til hjælp, men det ønskede USA ikke, som vi har set! Europæernes ønske om et automatisk militært svar fra alle en alliances medlemslande var bestemt ikke noget engangsønske, men blev gentaget i en række traktater mellem europæere og som europæerne har vedtaget helt efter eget hoved, helt frem til ophævelsen af WEU (WesternEuropean Union) i 2011.
Det er faktisk overordentligt vigtigt, særligt i dag med Donald Trump som USA’s præsident, at forstå, at NATO-Traktatens art. 5 faktisk brød med alle europæiske ønsker efter VK II om sikkerhedsgarantier i form af automatisk militær indsats, hvis et alliancemedlem blev udsat for et militært angreb.
Det kan man se i formuleringerne i de forskellige forsvarstraktater, som blev indgået alene mellem europæiske stater, begyndende med Dunkerque-Traktaten mellem Frankrig og England fra 1947 (vendt mod Tyskland), Bruxelles-Traktaten fra 1948 mellem Belgien, Frankrig, Luxembourg, Holland og England (vendt mod Sovjetunionen), den franske premierminister René Plevens omfattende European Defence Community (EDC) mellem Frankrig, Vesttyskland, Belgien, Holland, Italien og Luxembourg fra 1950 (vendt mod Sovjetunionen) (se Edward Fursdon: The European Defence Community: A History. Macmillan, 1980 (380 ss.), s. 153), der i øvrigt blev vedtaget af alle undtagen Frankrig selv, der nedstemte det i Nationalforsamlingen, og videre til WEU i 1955 (vendt mod Sovjetunionen). WEU er Bruxelles-Traktaten udvidet med Italien og Vesttyskland, der fra 1955 optages i NATO. Italien var med NATO fra 1949.
I dag er det let at glemme, at den store trussel lige efter VK II var nok engang at stå overfor en trussel fra et genoprustet Tyskland, sådan som frygten var med Dunkerque-Traktaten, men allerede i 1948 var truslen fra Tyskland blevet erstattet af den voksende trussel fra Sovjetunionen og dens allierede, sådan som det fremgår af Bruxelles-Traktaten.
Det var i forbindelse med tilblivelsen af Bruxelles-Traktaten, at det blev klart for den engelske udenrigsminister Ernest Bevin (Labour), at England var så udmattet af sejren i VK II, at det ikke kunne løfte de forpligtelser, som Bruxelles-Traktaten direkte og indirekte krævede. Man var nødt til at have amerikanerne med, som Bevin sagde. USA var dog ikke begejstret for opfordringen, da de syntes, at de med Marshall-Hjælpen allerede havde påtaget sig tilstrækkeligt store byrder i Europa (se Ernst-Otto Czempiel). Men præsident Truman indvilgede og formulerede endda sin beslutsomhed i, hvad der blev kaldt Trumandoktrinen (Sten Rynning, s. 44), og med den formidable udenrigsminister George Marshall og viceudenrigsminister Dean Acherson ved roret blev NATO og meget mere skabt (se David L. Roll: GEORGE MARSHALL – Defender of the Republic. Dutton Caliber, 2019 (807 ss.) og Walter Issacson & Evan Thomas: THE WISE MEN – Six Friends and the World they Made – Acheson, Bohlen, Harriman, Kennan, Lovett, McCloy. Faber & Faber, 1986 (853 ss.))
Danmark var dog optaget til anden side, mens de andre forhandlede om det, der blev til Bruxelles-Traktaten og NATO, idet DK, Norge og Sverige på svensk initiativ fra april 1948 – februar 1949 forhandlede om dannelsen af et skandinavisk forsvarssamarbejde, men uenigheden var for stor, meddelte den svenske statsminister Tage Erlander i en tale 20. februar 1949 og statsminister Hans Hedtoft gav samme dag udtryk for det samme, og både Norge og DK vendte sig mod NATO, mens Sverige forblev alliancefrit (Udenrigsministeriet: DANSK SIKKERHEDSPOLITIK 1948 –1966. I Fremstilling. København, 1968 (188 ss.), ss. 21 – 34, her s. 33.). DK kunne acceptere alt som Norge og Sverige kunne blive enige om. Norge ønskede, at et skandinavisk forsvarsforbund skulle indgå i et atlantisk samarbejde, mens Sverige var imod, da de frygtede for et øget sovjetisk pres på Finland. De baltiske staters skæbne skræmte (se Geir Lundestad: America, Scandinavia and the Cold War 1945 – 1949. Universitetsforlaget, 1980 (434 ss.), ss. 356 – 357).
Det er således en betydningsfuld forskel i antagelsen om, hvad de europæiske stater anså for den nødvendige reaktion på et angreb på et traktatmedlem, og hvad USA gjorde. Europæerne ville et automatisk militært svar på et militært angreb, mens USA forkaster automatikken, idet de forbeholder sig retten til et tilpasset svar.
Selv hvis reaktionsforskellene på et angreb blot måske også kunne anses for at afspejle den lange geografiske afstand til USA sammenlignet med til europæere, er forskellen alligevel bemærkelsesværdig. Og den forskel er overordentlig vigtig i dagens situation og situationen omkring Ukraine.
AUTOMATISK MILITÆRT SVAR PÅ ANGREB SKUDT NED AF NEUTRALISMEN
Som udtryk for et permanent ønske om et automatisk militært svar på et angreb udefra på en europæisk alliance kan tjene ordlyden i alle forsvarstraktaterne indgået alene mellem europæiske lande, begyndende med Dunkerque-Traktaten og sluttende med Maastricht Traktaten, idet man der finder omtrent samme formulering igen, at i tilfælde af et armed attack vil dette afstedkomme, at ”den anden Høje Underskrivende Part vil straks give den Høje Underskrivende Part, der er involverede i fjendtligheder, al den militære og anden støtte og bistand den har sin magt” (Dunkerque Traktaten art. II, min oversættelse fra den engelske original). I Bruxelles Traktaten og WEU-Traktaten hedder det i art. V: “Hvis nogen af de Høje Underskrivende Parter skulle blive mål for et militært angreb i Europa, vil, i overensstemmelse med bestemmelserne i FN Pagtens art. 51, de andre underskrivende parter yde den angrebne part al militær og anden hjælp og bistand i deres magt” (min oversættelse efter originalen på https://www.jus.uio.no/english/services/library/treaties/05/5-05/brussels-weu.html).
I Maastricht Traktaten med Edinburgh-Afgørelsen, der trådte i kraft 1. november 1993, står der i art. J4, at den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omfatter alle spørgsmål vedrørende Den Europæiske Unions sikkerhed, herunder udformningen på sigt af en fælles forsvarspolitik, der med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar. WEU gøres her til en integrerende del af udviklingen af Den Europæiske Union, samtidigt med at WEU også tænkes gjort til forbindelsesled til NATO, og WEU anmodes om at udarbejde og iværksætte de af unionens afgørelser og aktioner, der har indvirkning på forsvarsområdet (her har jeg anvendt Peter Biering & Klavs A. Holm (red.): EU – Det samlede traktatgrundlag. Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1994 (213 ss.), s. 137). Det var således her tanken at gøre WEU til EUs militære arm.
WEU-traktaten var indgået i 1948 og var gyldig i 50 år. Det vil sige, at forpligtelsen udløb i 1998, men den kunne med god vilje forlænges til 2004, idet man i så fald tæller ud fra optagelsen af Vesttyskland i 1955. Man kunne imidlertid ikke blive enige om en fornyet WEU-Traktat, så i marts 2010 besluttede man at nedlægge WEU, der ophørte med at eksistere i juni 2011.
Efter Maastricht Traktaten kom i rækkefølge Amsterdam Traktaten (trådt i kraft 1. maj 1999) og Nice Traktaten (trådte i kraft 1. februar 2003). Den nuværende EU-Traktat er Lissabon Traktaten, der trådte i kraft 1. december 2009. I Lissabon Traktaten er WEUs forsvarsgaranti afløst at en såkaldt solidaritetsgaranti i art. 222. Her hedder det bl.a.:
”Unionen og dens medlemsstater handler i fællesskab på et solidarisk grundlag, hvis en medlemsstat udsættes for et terrorangreb eller er offer for en naturkatastrofe eller en menneskeskabt katastrofe. Unionen tager alle de instrumenter i brug, der står til dens rådighed, herunder de militære midler, medlemsstaterne stiller til dens rådighed… .”
Heraf fremgår det, at man med Lissabon Traktaten fuldstændigt har adskilt de egentlig ”gammeldags” militære trusler fra stater mod stater, der ikke er et EU-anliggende, fra trusler fra terrorister og terrororganisationer mod EU som organisation, og som derfor gøres til et EU-anliggende. De gammeldags væbnede trusler mod staterne varetages af NATO, mens de ”moderne” trusler fra ikke-statslige organisationer og individer såsom terrorister og terroristorganisationer varetages af EU på linje med naturkatastrofer og menneskeskabte katastrofer.
Det betyder også, at der hermed kommer en stærk arbejdsdeling mellem trusler mod staternes hårde sikkerhed, der varetages af NATO, og det vil i praksis sige USA, og den bløde sikkerhed, som varetages af EU.
De europæiske NATO-lande har systematisk både overfortolket og fejlfortolket NATO-Traktatens art.5 og gjort det imod egne oprindeligt udtrykte interesser for en automatisk militær reaktion på et angreb, sådan som disse interesser kom til udtryk i Bruxelles-Traktaten og traktaten for Den Vesteuropæiske Union WEU. Det abrupte brud med egne udtrykte interesser kommer tilsyneladende ved forhandlingerne om EU’s Lissabon Traktat. Med Maastricht Traktaten, der trådte i kraft 1. november 1993, ønskede man WEU gjort til EU’s væbnede gren. Herefter forsvinder dette ønske, formentlig som følge af forhandlingerne om udvidelsen af EU med Østrig, Sverige og Finland, der blev medlemmer af EU pr. 1. januar 1995. På det tidspunkt var både Østrig, Sverige og Finland alliancefrie. Det er Sverige og Finland ikke længere. Finland blev medlem af NATO i 2023 og Sverige i 2024. Nu er det kun Østrig, der følger en selvpålagt ”immerwährende Neutralität” (permanent neutralitet), som den blev fastlagt ved statens uafhængighed og selvstændighed fra de 4 besættelsesmagter i 1955 (Thomas Winkelbauer (Hg.): Geschichte Österreichs. Philip Reclam, 2024 (694 ss.), s. 613ff).
Skal europæerne tilkæmpe sig en for dem vital indflydelse på egen skæbne i en verden, hvor Kina konstant presser på for at opnå hegemoni og USA kæmper for sig selv og for Vesten imod det kinesiske hegemoni og for bevarelse af sit eget hegemoni, må europæerne begynde med en kamp for egen EU-sikkerhed i forbindelse med forhandlingerne om en fredsslutning mellem Rusland og Ukraine. Parallelt hertil må det medføre, at EU-medlemmerne hurtigere end hurtigt tager fat på en slags revitalisering af WEU i én eller anden form – og helt sikkert under et andet navn.
- februar 2025
Henning Duus
Cand. mag. i samfundsfag og idehistorie.
Tidligere lektor i statskundskab ved Hærens Officersskole.